António José Seguro sofreu uma pesada derrota política no Tribunal Constitucional, a primeira desde assumiu funções na relação de coabitação com o Governo. O Presidente da República colocou em causa 11 normas do diploma do retorno e do asilo, mas a argumentação apresentada ao Palácio Ratton foi muito além de uma dúvida jurídica circunscrita. Ao longo de 34 páginas e 95 parágrafos numerados, Seguro questionou pilares centrais do modelo aprovado pelos dois partidos que suportam o Governo, o PSD e o CDS, e dos liberais (o Chega absteve-se), desde a expulsão de estrangeiros com filhos portugueses à detenção de crianças e adultos, passando pelos prazos de permanência na fronteira e pela retirada do efeito suspensivo aos recursos dos requerentes de asilo.
TC conclui que lei do retorno respeita a Constituição
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O Constitucional respondeu por unanimidade e em toda a linha. Não se pronunciou pela inconstitucionalidade de nenhuma das 11 normas. Embora a decisão abranja apenas as disposições submetidas pelo Presidente, o acórdão afasta as principais objeções apresentadas por Seguro à filosofia do diploma, assente num controlo mais apertado das fronteiras, em procedimentos de retorno mais rápidos e na redução dos efeitos suspensivos dos recursos.
O diploma, recorde-se, não nasceu apenas de uma opção política do Governo. Uma parte substancial da sua arquitetura resultou do novo Pacto Europeu em matéria de Migração e Asilo, aprovado em 2024 pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho. Portugal estava obrigado a aplicar esse novo quadro europeu e a adaptar a legislação e as instituições nacionais às regras comuns, e foi isso que, depois de discussões no Parlamento, levaram à fusão da chamada lei do retorno com a legislação europeia.
O desfecho deste processo no Tribunal Constitucional ganha peso político porque a iniciativa presidencial tinha sido fortemente elogiada pelo PS e saudada pelos partidos à esquerda. O secretário-geral socialista, José Luís Carneiro, disse que o tema estava “muito bem decidido” por Seguro. O resultado foi o oposto. Depois de uma fundamentação detalhada e de um acórdão com mais de uma centena de páginas, os sete juízes que assinaram a decisão convergiram na rejeição de todas as dúvidas.
O diploma regressa agora a Belém e a escolha passa para o domínio exclusivamente político. Seguro pode promulgá-lo ou exercer o veto político, apesar da decisão do Constitucional. O Governo foi contido nas declarações, mas o ministro da Presidência, que conduziu este processo, fez questão de partilhar nas redes sociais uma defesa do diploma, sem nunca referir o nome de Seguro.
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A decisão do. Presidente da República será um dos primeiros testes políticos relevantes do mandato de Seguro. Se promulgar, terá de assinar um diploma cuja filosofia colocou extensamente em causa. Se vetar, abrirá um conflito com a maioria parlamentar e com o Governo depois de o Constitucional ter rejeitado todas as objeções jurídicas que apresentou.
Uma a uma, quais são as normas que passaram o crivo dos juízes do Tribunal Constitucional?
1. Expulsão de estrangeiros com filhos menores portugueses
A primeira dúvida de Seguro incidia sobre o artigo 135.º da Lei dos Estrangeiros. A nova redação permite afastar ou expulsar um cidadão estrangeiro que tenha efetivamente a seu cargo um filho menor português residente em Portugal. A proteção deixa de ser absoluta em três grupos de situações. Quando exista condenação em pena de prisão igual ou superior a cinco anos por um crime incluído no catálogo do mandado de detenção europeu. Quando exista condenação ou suspeita fundada de terrorismo, sabotagem ou crimes contra a segurança do Estado. E quando o cidadão atente contra a segurança nacional ou a ordem pública.
Seguro sustentou que a medida pode provocar a separação entre pais e filhos. Em alternativa, pode conduzir à saída do próprio menor português, que acompanharia o progenitor expulso. O Presidente invocou a proibição constitucional de expulsar cidadãos portugueses, o direito à vida familiar e o direito da criança a não ser separada dos pais.
O Tribunal Constitucional respondeu que a expulsão não é automática. A própria norma obriga a apreciar as circunstâncias concretas e a ponderar o superior interesse da criança e a unidade da vida familiar. E mesmo nos casos de terrorismo, ameaça à segurança nacional ou perturbação da ordem pública, as autoridades terão de demonstrar a gravidade dos factos e avaliar as consequências da expulsão para a criança. Para o Tribunal, esta exigência de ponderação individual afasta a inconstitucionalidade.
2. Crianças estrangeiras nascidas em Portugal
A segunda questão dizia respeito aos estrangeiros nascidos em Portugal. A lei atual protege contra a expulsão quem tenha nascido no país e aqui resida. O decreto passa a exigir pelo menos cinco anos de residência. A alteração significa que uma criança estrangeira nascida em Portugal e com menos de cinco anos deixa de estar abrangida por essa proteção automática.
O Presidente questionou a compatibilidade da solução com a proteção constitucional da infância e da família. Também considerou que os primeiros anos de vida não justificavam um nível de proteção inferior.
Os juízes do TC reconheceram que a alteração reduz a proteção existente, mas consideram que a criança não fica automaticamente sujeita a expulsão. A decisão terá de considerar a idade, a duração da residência, os vínculos familiares, a saúde, a integração e as condições existentes no país de destino.
O Tribunal entendeu também que o prazo de cinco anos não é manifestamente arbitrário. Relacionou esse período com o prazo utilizado no estatuto europeu de residente de longa duração e com soluções existentes noutros países, designadamente em Espanha.
3. Detenção de crianças requerentes de proteção
Seguro contestou igualmente a possibilidade de detenção de crianças acompanhadas e não acompanhadas que tenham pedido proteção internacional.
O decreto estabelece como regra que os menores não podem ser detidos. Admite, contudo, a detenção em circunstâncias excecionais, como último recurso e depois de se concluir que nenhuma medida menos gravosa pode ser aplicada eficazmente. Uma criança acompanhada pode ser detida se o pai, a mãe ou o cuidador principal também estiver detido. Um menor não acompanhado pode ser detido quando a medida seja considerada necessária para a sua proteção.
O Presidente considerou muito duvidoso que a detenção possa alguma vez corresponder ao superior interesse de uma criança. Invocou ainda jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos sobre o sofrimento provocado pela detenção de menores.
O Constitucional respondeu que a lei estabelece uma proibição de princípio e não uma autorização geral. A detenção exige uma decisão individual, deve ser aplicada em último recurso e fica sujeita a controlo judicial, a alternativas menos restritivas e a condições de alojamento adequadas.
No caso dos menores não acompanhados, o próprio acórdão admite que a expressão segundo a qual a detenção pode ser necessária para proteger a criança tem baixa densidade normativa e suscita “sérias dúvidas”. Ainda assim, o Tribunal considerou que a leitura conjunta do regime impede que essa formulação seja usada como fundamento autónomo e genérico para deter crianças.
4. Até 360 dias de detenção durante o processo de afastamento
O decreto aumenta o tempo máximo de permanência num centro de instalação temporária durante um processo de afastamento coercivo. A regra estabelece um limite de 180 dias. Esse prazo pode ser prorrogado por mais 180 dias quando exista falta de cooperação do cidadão estrangeiro ou atraso na obtenção de documentos junto de países terceiros. O máximo chega, assim, aos 360 dias.
Seguro considerou que a privação administrativa da liberdade durante quase um ano poderia ser desproporcionada. Sublinhou ainda que um dos fundamentos para a prorrogação, o atraso de um país terceiro na emissão de documentos, não depende da atuação da pessoa detida.
O TC considerou o prazo constitucional. Salientou que os 360 dias constituem um limite absoluto e não uma duração normal. A detenção só pode manter-se durante o tempo estritamente necessário para executar o afastamento.
A colocação em centro de instalação temporária depende de decisão judicial ou de validação por um juiz no prazo de 48 horas. Deve ainda ser substituída por medidas menos restritivas sempre que estas sejam suficientes.
O Tribunal comparou o prazo português com a Diretiva do Retorno, que admite seis meses de detenção e uma prorrogação máxima de mais 12 meses. O limite português de 12 meses fica abaixo do máximo europeu de 18 meses.
5. Detenção durante o recurso pode chegar aos 360 dias
A quinta questão prende-se com os requerentes de proteção internacional que impugnem judicialmente a decisão de não aceitação do pedido. Em condições normais, a colocação em centro de instalação temporária não pode exceder 12 semanas. Quando exista uma impugnação judicial, porém, o artigo 35.º-B, n.º 10, permite que a detenção se prolongue até 180 dias, prorrogáveis por mais 180. O limite máximo é, portanto, de 360 dias.
Seguro argumentou que esta solução pode transformar o exercício do direito de recurso num motivo para prolongar a privação da liberdade. Na sua leitura, o regime cria um efeito dissuasor, já que o requerente arrisca permanecer detido durante quase um ano por decidir contestar judicialmente a rejeição do pedido.
O Tribunal afastou este argumento. Considerou que a impugnação judicial não constitui, por si só, um fundamento autónomo para a detenção. A medida só pode continuar enquanto subsistirem as razões que a justificaram, como o risco de fuga ou o perigo para a segurança nacional, a ordem pública ou a saúde pública. As autoridades devem ainda atuar com diligência e libertar o requerente logo que a detenção deixe de ser necessária.
O acórdão contém, neste ponto, uma inconsistência na fundamentação. Ao avaliar a proporcionalidade do prazo, o TC somou as 12 semanas iniciais, correspondentes a 84 dias, a uma única extensão de 180 dias, chegando a um máximo de 264 dias. Repetiu esse valor em três passagens da decisão.
Essa conta não corresponde à redação da norma reproduzida no próprio acórdão. O artigo 35.º-B, n.º 10, admite expressamente 180 dias, “prorrogáveis por igual período”. O prazo extraordinário é, assim, de 180 mais 180 dias, num máximo de 360, e substitui o limite ordinário de 12 semanas.
A divergência não altera o sentido formal da decisão. O TC não se pronunciou pela inconstitucionalidade da norma que permite a detenção até 180 dias, prorrogáveis por igual período. Mas mostra que parte do juízo de proporcionalidade foi construída sobre um prazo máximo inferior ao que resulta da letra do diploma.
6. Reapreciação da detenção e novos factos
O Presidente contestou também a norma que permite reapreciar a detenção quando surjam circunstâncias relevantes ou novas informações suscetíveis de comprometer a legalidade da medida. A dúvida resultava de a norma parecer fazer depender a reapreciação da existência de factos novos, sem estabelecer uma revisão judicial periódica obrigatória.
O TC concluiu que essa leitura isolada estava errada. O regime geral dos centros de instalação temporária, também alterado pelo decreto, obriga a uma reapreciação judicial a cada 30 dias. A revisão fundada em novos factos funciona como garantia adicional. Permite ao detido ou ao próprio tribunal suscitar a reapreciação em qualquer momento, sem esperar pelo controlo periódico.
O Tribunal acrescentou que a simples passagem do tempo pode constituir uma circunstância relevante. Se o procedimento se prolongar por falta de diligência das autoridades, a detenção pode deixar de ser necessária e tornar-se ilegal antes de atingido o prazo máximo.
7. Permanência na fronteira durante 12 ou 18 semanas
O decreto cria um procedimento de regresso na fronteira para quem apresente um pedido de proteção internacional num posto fronteiriço e veja esse pedido rejeitado. A pessoa pode ser obrigada a permanecer na zona internacional de um aeroporto ou porto, num centro de instalação temporária ou noutro local designado durante um máximo de 12 semanas. Em situação de crise migratória, o prazo pode ser aumentado em mais seis semanas, atingindo 18 semanas ou 126 dias. As 12 semanas resultam diretamente do Regulamento europeu 2024/1349, que criou o procedimento de regresso na fronteira. O acréscimo de seis semanas está previsto para situações de crise.
O Presidente sustentou que a obrigação de permanência constitui uma verdadeira privação da liberdade. Questionou a duração, os locais de permanência, a proteção das crianças e a suficiência do controlo judicial.
Neste ponto, o TC concordou que existe detenção. A permanência obrigatória numa zona internacional, num centro ou noutro local designado é uma privação da liberdade e tem de respeitar as garantias constitucionais correspondentes.
Ainda assim, o Tribunal considerou a medida constitucional. A decisão deve ser apresentada a um juiz no prazo de 48 horas, a manutenção da detenção fica sujeita a revisão de 30 em 30 dias e a medida só pode durar enquanto for necessária. O direito europeu obriga ainda a assegurar alojamento, cuidados de saúde e condições materiais equivalentes às aplicáveis aos requerentes de proteção.
8. Triagem durante sete ou três dias
Outra norma obriga as pessoas sujeitas ao procedimento de triagem, incluindo crianças, a permanecerem à disposição das autoridades durante um máximo de sete dias na fronteira externa ou de três dias quando a triagem ocorra já em território nacional. A permanência pode ser prolongada em circunstâncias excecionais, quando isso seja estritamente necessário para concluir o procedimento.
António José Seguro considerou que a obrigação poderia equivaler a uma detenção. Questionou igualmente a falta de um prazo máximo expresso para a extensão excecional.
O TC fez uma distinção entre obrigação de disponibilidade e privação da liberdade. Segundo o Tribunal, a triagem não é, por regra, uma detenção. A pessoa deve colaborar com as autoridades, mas pode sair do local de alojamento e pode abandonar voluntariamente o país. Se existir risco de fuga e as autoridades pretenderem impedir fisicamente a saída, terão de recorrer ao regime autónomo da detenção, com decisão individual, demonstração da necessidade e controlo judicial.
O Tribunal considerou proporcionais os prazos de sete e três dias. A prorrogação só pode ocorrer em circunstâncias excecionais e durante o tempo estritamente indispensável. O Provedor de Justiça fica responsável pela monitorização independente dos direitos fundamentais durante o procedimento.
9. Recursos deixam de suspender automaticamente as decisões de asilo
O decreto retira efeito suspensivo automático a várias impugnações judiciais. Estão abrangidas decisões que considerem um pedido inadmissível, rejeitem um pedido apresentado na fronteira, recusem proteção internacional, transfiram o requerente para outro Estado-membro ou determinem a perda da proteção. Os recursos passam a ter efeito meramente devolutivo. Isto significa que a apresentação da ação principal não suspende automaticamente a decisão administrativa.
Seguro considerou que a mudança poderia permitir o afastamento antes de existir uma decisão judicial. Na sua leitura, uma sentença favorável proferida posteriormente poderia tornar-se inútil caso a pessoa já tivesse sido retirada do país.
O TC respondeu que a decisão sobre o pedido de proteção e a decisão de afastamento são atos diferentes. A recusa de asilo não determina, por si só, a devolução imediata ao país de origem. Além disso, o requerente pode apresentar uma providência cautelar para suspender a eficácia da decisão. Para o Tribunal, a conjugação entre a ação principal e os mecanismos cautelares garante uma tutela judicial efetiva.
Nos processos de transferência para outro Estado-membro, o TC considerou também que não existe devolução ao país de origem. A pessoa é transferida para outro Estado da União responsável pela análise do pedido e continua abrangida pelo sistema europeu de proteção.
Quanto aos processos já pendentes, o Tribunal entendeu que não existia uma expectativa constitucionalmente protegida de manutenção do efeito suspensivo automático.
10. Possibilidade de afastamento antes da decisão judicial
O Presidente questionou diretamente se um requerente poderia ser afastado antes de o tribunal decidir o recurso contra a rejeição do pedido de proteção.
O TC respondeu que o afastamento coercivo exige um procedimento autónomo e uma decisão específica. Não resulta diretamente da decisão que recusou a proteção internacional.
O ponto mais relevante da fundamentação é que o artigo 150.º da Lei dos Estrangeiros, que regula a impugnação judicial da decisão de afastamento, não foi alterado pelo decreto. Essa norma mantém o efeito meramente devolutivo da impugnação, mas permite recorrer a processos urgentes e a mecanismos com efeito suspensivo previstos no contencioso administrativo.
Como o artigo 150.º não foi alterado, ficou fora do objeto da fiscalização preventiva. Isto significa que o Tribunal não apreciou diretamente a constitucionalidade da principal norma que regula os efeitos do recurso contra uma decisão efetiva de afastamento. Ainda assim, o acórdão considera que as providências cautelares disponíveis permitem impedir a execução da decisão quando exista risco de violação do direito de asilo ou do princípio de não repulsão.
11. Perda do estatuto de proteção internacional
A última dúvida dizia respeito aos refugiados e beneficiários de proteção subsidiária que percam esse estatuto. Também aqui, a impugnação judicial da decisão de perda deixa de ter efeito suspensivo automático. Seguro receava que a pessoa pudesse ser expulsa antes de o tribunal decidir se a retirada da proteção foi legal.
O TC voltou a separar os dois procedimentos. A declaração de perda da proteção não é uma decisão de expulsão. O afastamento exige um processo posterior, conduzido ao abrigo da Lei dos Estrangeiros. O Tribunal salientou ainda que ninguém pode ser devolvido a um território onde existam razões para considerar que ficará sujeito a perseguição, tortura ou tratamentos cruéis ou degradantes. É o princípio de não repulsão.
Para o TC, a possibilidade de apresentar uma providência cautelar destinada a suspender a decisão é suficiente para garantir a tutela jurisdicional enquanto decorre o processo principal.
